CONVALIDAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Hoje falaremos um pouco sobre a convalidação de atos administrativos. Sabe-se que um ato administrativo ilegal, como regra, deve ser anulado, retirado do ordenamento jurídico desde seu nascedouro (efeitos ex tunc). Algumas vezes, por razões de segurança jurídica, a anulação pode ser promovida com efeitos ex nunc, a fim de que sua anulação retroativa não gere transtornos inaceitáveis aos administrados (ex.: anulação do pagamento de gratificação concedida a um servidor de forma ilegal com efeitos ex nunc, uma vez que, até então, ele a estava recebendo de boa-fé).

Ocorre que existem casos em que o ato não chega a ser invalidado, sofrendo a chamada convalidação ou saneamento, seja porque a ilegalidade é de pequena monta, não se justificando a anulação (inclusive por uma questão de eficiência), seja porque, em razão do tempo transcorrido, a situação já se consolidou no tempo, devendo o ato permanecer em vigor por razões de segurança jurídica. Em alguns casos, a situação fática sequer permite o desfazimento do ato, por ter se tornado irreversível (teoria do fato consumado), conforme veremos adiante.

Quanto a sua anulabilidade, os atos ilegais podem ser de duas categorias: nulos (nulidade absoluta) e anuláveis (nulidade relativa). Apenas os segundos são passíveis de convalidação, visto que os vícios que os maculam são considerados sanáveis. Desse modo, a convalidação é o saneamento de um ato inválido anulável, por meio da expedição de outro ato administrativo, que o corrige, com efeitos ex tunc.

Seja, por exemplo, um ato que conceda férias a um servidor de uma autarquia, praticado pelo chefe do setor, quando a autoridade competente par tanto era o presidente da entidade. Não há necessidade de o dirigente anular o ato de concessão de férias, para, a seguir, editar outro, em seu nome, concedendo as férias ao agente. Ele pode simplesmente convalidar o ato do subordinado, ratificando, por ato próprio, as férias do servidor beneficiado. Tudo em atenção aos princípios da eficiência e da celeridade processual.

Todavia, caso a situação fática não possa ser desfeita, prevalecerão os efeitos produzidos, cabendo indenização aos prejudicados, se for o caso. Um exemplo é a descoberta da nulidade de uma licitação de obra, por direcionamento do procedimento para a empresa de um parente do agente público, em que o prédio já esteja concluído. Não é razoável, neste caso, demolir um edifício regularmente construído, em razão da nulidade da licitação. Aplica-se, nesta hipótese, a teoria do fato consumado. Outro exemplo seria o de um bairro residencial edificado em área de proteção ambiental, situação que só foi constatada anos depois, quando já moravam inúmeros habitantes no local, havendo, inclusive, serviços públicos em pleno fornecimento, como água, luz e gás canalizado.

Além disso, tendo em vista o princípio da segurança jurídica, se já houver transcorrido um período de tempo razoável, de maneira que a situação, ainda que passível de reversão, já se tenha consolidado no tempo, não mais se admitirá a anulação do ato que gere efeitos favoráveis ao destinatário, embora ilegal. Segundo o art. 54 da Lei 9.784/1999, esse prazo é de cinco anos, salvo comprovada má-fé do administrado. Se, por exemplo, um servidor já recebesse uma gratificação em seu contracheque há mais de cinco anos, não poderia mais a Administração anular a concessão da vantagem. Essa hipótese é chamada de convalidação tácita do ato administrativo.

O art. 55 da Lei 9.784/1999 prevê ainda a possibilidade de convalidação expressa pela Administração dos atos que apresentem defeitos sanáveis e esse saneamento não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. Segundo a doutrina, são sanáveis os defeitos de competência do ato (desde que não exclusiva de determinado agente) e de forma (desde que não essencial à prática do ato). Os demais vícios (quanto à finalidade, ao motivo e ao objeto) são considerados insanáveis e, portanto, insuscetíveis de convalidação.

Vale citar que, como regra, a convalidação, quando cabível, é obrigatória. A exceção fica por conta de um ato discricionário praticado por autoridade incompetente (vício de competência em ato discricionário). Nesse caso, pode a autoridade competente optar por convalidar ou invalidar o ato. Por exemplo, se um agente incompetente concede férias a um servidor em determinado mês (o mês exato de concessão de férias é discricionário), pode a autoridade competente, ao tomar conhecimento do fato, ratificar o ato inválido ou anulá-lo, por julgar que aquele não é o momento apropriado para conceder férias ao servidor.

Por hoje é só. Grande Abraço!
Luciano Oliveira